Silio Aedo Violante
Seconda Università di Napoli



Bisogna dare aotto all'Unione Province Italiane della Campania ed all'Amministrazione
Provinciale di napoli della iniziativa diretta ad un confronto e ad un approfondimento sulla tematica
emergente dalla nuova legge regionale urbanistica n. 16 del 22 dicembre 2004 sul governo
del territorio e di aver posto l'accento sul ruolo assegnato afli Enti Locali.
Tengo a precisare che intervento in  questa iniziativa non solo come studioso, ma anche nella
mia qualità di VicePresidente Regionale della Lega delle Autonomie. Va sottolineata l'importanza
della nuova normativa regionale, anche perchè è intervenuta dopo la riforma del titolo V
della Costituzione (mi riferisco a quella seria, quella del 2001), riforma che ha dettato alcuni
principi nuovi dell'ordinamento in sintonia con la normativa comunitaria, alcuni dei quali già inseriti
nel nostro sistema amministrativo negli anni novanta, come suol dirsi "a costituzione invariata".
Ed è di questi principi che intendo occuparmi, in quanto indispensabili per un esatto e corretto
assetto del territorio e per una organicità della legge.
Va, innanzitutto, esaminato l'oggetto della disciplina urbanistica, secondo l'avviso del legislatore
regionale. Finalità della legge è, in applicazione del principio di sostenibilità (principio, questo,
di diretta derivazione dall'applicazione delle fonti energetico-econologiche), quello di garantire lo sviluppo
del territorio, utilizzando un efficiente sistema di pianificazione, assicurandone la tutela, gli assetti, le
le trasformazioni e le utilizzazioni.
Ovviamente la sostenibilità, così come richiamata, costituisce un avvertimento per il legislatore e per coloro che,
secondo le modalità dettate, devono in concreto, attuare la pianificazione territoriale ed urbanistica,
perchè ogni intervento avvenga nel rispetto della salvaguardia dei valori bio-etici del territorio.
La tutela del territorio è finalità estremamente importante (non per niente è indicata al primo posto),
perchè conferisce alla pianificazione valenza di disciplina paesaggistica e ambientalistica: ciò significa che la
normativa regionale in discussione è perfettamente in linea con il precetto costituzionale e con
la lettura che il Giudice delle leggi ne ha dato.
Peraltro, il secondo comma dell'articolo 1 della legge enuncia i principi di sussidiarietà (chiaramente verticale
ed orizzontale, laddove vengono indicate le competenze dei vari livelli istituzionali, nonchè la concertazione
di questi con organizzazioni economiche e sociali e con associazioni ambientalistiche) ed i principi di trasparenza,
efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa da attuarsi attraverso la semplificazione dell'azione amministrativa.
La legge, poi, dopo aver indicato i fini, precisa gli obiettivi da raggiungere attraverso la pianificazione territoriale ed urbanistica. Tali obiettivi - dati per scontati il miglioramento della salubrità e della vivibilità dei centri abitati
ed il potenziamento dello sviluppo economico regionale e locale, che costituiscono il minimun
di una qualsiasi corretta pianificazione e programmazione - affermano la minimalità nel consumo
del suolo, che viene realizzata attraverso la promozione dell'suo razionale e dello sviluppo ordinato
del territorio urbano ed extraurbano, ciò come modalità di applicazione dei fini già enunciati, nonchè la salvaguardia
della sicurezza della presenza antropica attraverso la difesa dalle calamità naturali. Di estremo rilievo sono altri tre obiettivi, che conferiscono, in particolare, alla pianificazione, come già in precedenza evidenziati
attraverso l'elencazione dei fini, la natura al contempo, oltre che di sistemazione urbanistica,
anche di pianificazione paesistica e ambientale e ciò attraverso la tutela dell'integrità fisica e dell'identità culturale del territorio e attraverso la valorizzazione (che è nuovo modo di porsi della tutela e della conservazione)
delle risorse paesistico-ambientali (vale a dire la tutela delle bellezze individue e d'insieme, di cui alla vecchbia legge n. 1497 del 1939) e delle risorse storico-culturali (vale a dire la conservazione e la valorizzazione
dei beni culturali, di cui alla vecchia legge n. 1089 del 1939), la conservazione degli ecositemi, la
riqualificazione dei tessuti insediativi esistenti e il recupero dei siti compromessi,
oltre che la tutela e lo sviluppo del  paesaggio agricolo e delle attività produttive
connesse e la tutela e lo sviluppo del paesaggio mare-terra e delle attività produttive e turistiche connesse.
Ritengo, peraltro, che questi obiettivi di tutela, che ho testè elencato, rappresentino altrettante finalità,
che la legge in esame e le altre leggi di settore, affindano in particolare alla Provincia.
Quali siano i processi di pianificazione, questi vengono indicati dall'articolo 3 delle disposizioni
generali, articolo che detta i canoni fondamentali per l'attuazione delle relative opere, consistenti in attività
pubbliche ed in attività private: le prime sono caratterizzate dalla programmazione degli interventi
da realizzare sul territorio; le seconde dalla incentivazione delle iniziative riconosciute come
concorrenti al miglioramento della qualità del territorio e, tuttavia, sottolinea il legislatore,
corrispondenti all'interesse pubblico.
Le linee guida per l'attuazione della pianificazione provinciale e comunale sono contenute
in due tipi di disposizioni, vale a dire: disposizioni sutrutturali, che sono quelle con validità
a tempo indeterminato e dirette a individuare le linee fondamentali della trasformazione a lungo termine
del territorio (praticamente riproducenti, sia pure senza limite di tempo, i canoni regolanti gli interventi
sul territorio, così come un tempo previsti dai precedenti strumenti urbanistici generali) e disposizioni programmatiche, che il legislatore regionale definisce come quelle "tese a definire gli interventi di trasformazione
fisica e funzionale del territorio in archi temporali limitati". Questi ultimi interventi si qualificano - come dice la parola - per la loro valenza più che altro programmatoria, e, come tali, legati alla disponibilità
economico-finanziaria quele emergente dai bilanci annuali e pluriennali.
Dal punto di vista del contenuto dei processi di pianificazione la disposizione dell'articolo 3 sembra contenere
una limitazione rispetto all'oggetto della legge, come specificato dall'art. 1, il che, non apparendo
alcuna giustificazione plausibile, deve ritenersi una dimenticanza del legislatore. Infatti mentre nell'articolo 1
l'oggetto della legge comprende la tutela, gli assetti, le trasformazioni e le utilizzazioni del territorio, l'articolo
3 dispone che la pianificazione urbanistica è costituita dagli atti adottati dalle competenti amministrazioni
(ovviamente regionali, provinciali e comunali) per la disciplina dell'uso (utilizzazione), della tutela, e dei
processi di trasformazuione del territorio. Scompare in questa norma il termine "assetto" del territorio, come
se, in procedendo, di tale aspetto le amministrazione non debbano più occuparsi.
Dopo l'indicazione dell'oggetto, degli obiettivi e dei processi di pianificazione territoriale, la legge volge la sua attenzione
ai soggetti istituzionali titolati di tali processi, informando la propria attività ai metodi della cooperazione
e dell'intesa.A tal proposito è detto che la legge disciplina, per il massimo risultato
possibile, gli strumenti di raccordo e di coordinamento tra Regione ed enti locali, in modo che
il processo di pianificazione sia il prodotto della coralità dei contributi dei vari soggetti attributari, oltre agli enti
locali, delle funzioni relative al governo del territorio.
L'intervento coordinato per il corretto governo del territorio è disciplinato dagli articoli 6
e seguenti. La normativa, al riguardo sottolina, ancora una volta, che l-attivit' antropica
pianificata [ diretta a garantire @lo sviluppo coordinato e omogeneo@ dei relativi processi di pianificazione
territoriale e urbanistica. In proposito la legge fa carico alla Regione di adottare subito ("entro 180 giorni dall'entrata in vigore della presente legge") atti di
coordinamento tecnico e direttive disciplinanti l'esercizio delle funzioni delegate.
L'adozione degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale e delle relative varianti
o variazioni, che dir si voglia, spetta, nell'ambito delle rispettive competenze dimensionali a Regione,
Province e Comuni ed è effettuata attraverso due specie, cioè, piani generali e piani settoriali: questi ultimi essendo
quelli con i quali gli enti territoriali e gli enti pubblici preposti alla tutela di specifici interessi partecipano
al procedimento pianificatorio relativcamente alle proprie attribuzioni.
Va sottolineato che il processo di pianificazione coordinato, in applicazione esplicita del principio
della sussidiarietà, enunciato dall'articolo 118 novellato della Costituzione, pone al centro
di tale processo il Comune, al quale - dice l'articolo 9 - sono demandate le funzioni relative
al governo del territorio "non espressamente attribuite dall'ordinamento e dalla presente legge alla
regione e d alle province". Le legge precisa, inoltre, che alla Regione e, per quanto qui interessa,
alle Province sono affidate esclusivamente le funzioni pianificatorie "che riguardano scelte di interesse
sovracomunale".
Va, infine, sottolineato che le Province ed i Comuni hanno facoltà di "proporre modificazioni agli
strumenti di pianificazione sovraordinati", modificazioni, ovviamente, che sono collegate alla esistenza
di comprovate esigenze degli enti territoriali, relative alla necessità di garantire il raggiungomento di
obbietivi di sviluppo economico e sociale e di riequilibrare gli assetti territoriali e ambientali.
La legge regionale tiene conto, espressamente richiamandoli, dei più moderni ed innovatori
istituti validi ad attuare gli interventi in modo più rapido e conseguente, in attuazione del principio
dle coordinamento e dell'intesa tra enti destinati alla gestione del territorio, come, ad esempio,
i patti territoriali, i contratti d'area, gli accordi di programa.
I principi enunciati conferiscono alla legge una impostazione valida che fa di tale
normativa uno strumento efficacissimo per il governo del territorio.
Certo, come ebbi ad evidenziare in altro recente convegno tenutosi a Napoli nel
febbraio scorso, la legge ha bisogno di alcuni accomodi e di alcuni perfezionamenti,
che la saggezza di chi è capo dell'Amministrazione regionale, sono certo, ha indubbiamente già considerato.
E, tuttavia, nel suo complesso trattasi di una buona legge specialmente per quanto riguarda
il ruolo che la stessa riconosce agli Enti locali e e per quanto riguarda l'intervento coordinato tra tali Enti e la
stessa Regione.

è una realizzazione editoriale THE MOMENT